外发加工货物不运回加工贸易经营企业的风险和规定
加工贸易外发加工是加工贸易发展到一定程度衍生出来的一种形式，也是市场资源配置优化组合的需要。随着加工贸易的不断深化，国际分工合作的持续加强，产业集聚效应的进一步显现，外发加工的市场需求不断扩大，并且以其便捷性和灵活性受到越来越多企业的欢迎。为适应加工贸易发展的需求，外发加工的形式和内容也在不断地变化、发展中，与此同时它也对海关的外发加工监管提出了新的要求。因此，海关对《中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法》（海关总署令第113号，以下简称旧《办法》）进行了相应的修改，并于2008年1月14日发布了《海关总署关于修改〈中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法〉的决定》（海关总署令第168号）。修改后的《中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法》变化主要体现在以下几个方面。一是重新定义了外发加工的概念，二是取消了旧《办法》第二十五条对主要工序的限制，三是明确了外发加工货物经海关批准可以不运回的原则。这些变化给加工贸易企业进行外发加工带来了极大的便利，但也要求企业重新熟悉掌握海关关于外发加工的新变化、新要求，避免因为对修改后的《中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法》不熟悉而出现违规行为。此外，2010年11月1日海关总署公布的《海关总署关于修改〈中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法〉的决定（二）》（海关总署令第195号）也对外发加工部分做了调整，主要是明确了需要提供保证金或银行保函的情形。2014年3月12日公布实施的《中华人民共和国海关加工贸易货物监管办法》（海关总署令第219号）对外发加工的办理手续，需提供保证金情形以及外发货物不运回的情形做了进一步的修改。这些变化给加工贸易企业进行外发加工带来了极大的便利，但也要求企业重新熟悉掌握海关关于外发加工的新变化、新要求，避免因为对《中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法》（海关总署令第113号）新的修改不熟悉而出现违规行为。
首先，我们了解一下外发加工、不运回直接出口的基本概念以及一些相关的知识点。接下来，我们会通过一个案例来说明在新修订后的《中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法》下海关对企业外发加工管理要求方面有哪些改变？企业可以从中享受哪些便利？又需要履行哪些手续？
一、知识点梳理
1、外发加工
外发加工是指经营企业委托承揽者对加工贸易货物进行加工，在规定期限内将加工后的产品最终复出口的行为。
2、不运回直接出口
外发加工后的货物“不运回直接出口”是指外发加工后的货物不运回外发加工企业而是直接出口至境外、海关特殊监管区域或保税监管场所，或者以深加工结转方式出口。
二、案例未经批准擅自不运回外发加工货物案
1、案例简述
A制品印刷厂是海关监管的来料工厂，其备案料件主要为薄牛卡纸、厚牛卡纸、瓦楞芯纸三种，生产成品主要为纸箱、纸板、纸卡、纸盒。该工厂生产的成品绝大部分用于深加工结转。B橡胶制品有限公司、C运动用品有限公司、D体育用品有限公司三家加工贸易企业是其最大的结转客户。上述三家公司的部分股东为赚取加工费用，投资设立了不具备加工贸易业务资格的E纸品厂，并要求A制品印刷厂与上述三家公司之间的结转货物必须外发至E纸品厂加工。E纸品厂主要经营上述三家公司需要的纸箱加工业务，也承接小部分国内其他订单。
三方之间业务往来按照以下流程操作。首先，由上述三家公司下纸箱订单，A制品印刷厂根据E纸品厂计算出的生产所需纸板数量直接外发保税货物纸板给E纸品厂，然后E纸品厂将收到的纸板加工成纸箱，成品直接送货给上述三家公司。最后A制品印刷厂根据E纸品厂的送货数量分别与三家公司办理纸箱的深加工结转手续。
2008年，海关发现该企业存在擅自外发加工、外发加工货物不运回等情况，并根据企业加工贸易登记手册、深加工结转申请表、库存盘点明细、生产订单、外发加工订单、送货单、付款凭证等，对企业违规外发加工货物数量进行了核算。
最后，根据上述情况，海关认定该企业存在擅自外发加工、外发加工货物不运回等情事，涉嫌构成违规行为。该企业按照相关规定被海关处以相应处罚。
2、案例分析
本案件是一起加工贸易企业未经海关批准就将外发加工后的保税货物不运回直接出口的典型案例（企业违规行为发生时，海关总署令219号尚未实施，对该起案件的查处主要依据当时对外发加工的相关管理规定进行）。
《海关总署关于修改〈中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法〉的决定（二）》（海关总署令第195号）第二十三条明确规定“经营企业经海关批准可以开展外发加工业务，并按照外发加工的相关管理规定办理”，第二十四条第三款明确规定“有下列情形之一的，申请开展外发加工业务的经营企业应当向海关提供相当于外发加工货物应缴税款金额的保证金或者银行保函：……（三）外发加工后的货物不运回直接出口的”，第二十五条规定“外发加工的成品、剩余料件以及生产过程中产生的边角料、残次品、副产品等加工贸易货物，经经营企业所在地主管海关批准，可以不运回本企业”。由此我们可以知道加工贸易企业要开展外发加工，必须先向海关提出申请，由主管海关审核批准后方可外发加工。同时如果企业若要将外发加工后的货物不运回直接出口需事先经海关批准，并向海关提供相当于外发加工货物应缴税款金额的保证金或者银行保函。
案例中的A制品印刷厂在外发加工过程中，未向海关提出外发加工的货物不运回直接出口的申请，就直接将生产所需纸板外发给E纸品厂，由E纸品厂将收到的纸板加工成纸箱，并直接送货给上述三家公司，最后再由A制品印刷厂根据E纸品厂的送货数量分别与上述三家公司办理纸箱的深加工结转手续。
根据上述情况，海关认定该企业存在未经海关批准擅自将外发加工货物不运回和未向海关提供相当于外发加工货物应缴税款金额的保证金或者银行保函就擅自将外发加工后的货物不运回直接出口等情事，涉嫌构成违规行为。海关根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十八条“有下列行为之一的,处货物价值5%以上30%以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：……(四)经营保税货物的运输、储存、加工、装配、寄售、展示等业务，不依照规定办理收存、交付、结转、核销等手续，或者中止、延长、变更、转让有关合同不依照规定向海关办理手续的”，对该企业海关有权作出相应处罚。
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三、相关法规链接
1、《中华人民共和国海关法》相关条款
第三十二条经营保税货物的储存、加工、装配、展示、运输、寄售业务和经营免税商店，应当符合海关监管要求，经海关批准，并办理注册手续。保税货物的转让、转移以及进出保税场所，应当向海关办理有关手续，接受海关监管和查验。
2、国务院令〔2004〕第420号《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》相关条款
第十八条有下列行为之一的，处货物价值5%以上30%以下罚款,有违法所得的，没收违法所得： ……
(四)经营保税货物的运输、储存、加工、装配、寄售、展示等业务，不依照规定办理收存、交付、结转、核销等手续,或者中止、延长、变更、转让有关合同不依照规定向海关办理手续的； ……
3、海关总署令第219号《中华人民共和国海关加工贸易货物监管办法》相关条款
第二十四条经营企业开展外发加工业务，应当按照外发加工的相关管理规定自外发之日起3个工作日内向海关办理备案手续。
经营企业开展外发加工业务，不得将加工贸易货物转卖给承揽者；承揽者不得将加工贸易货物再次外发。
经营企业将全部工序外发加工的，应当在办理备案手续的同时向海关提供相当于外发加工货物应缴税款金额的保证金或者银行、非银行金融机构保函。
第二十五条外发加工的成品、剩余料件以及生产过程中产生的边角料、残次品、副产品等加工贸易货物，经营企业向所在地主管海关办理相关手续后，可以不运回本企业。
第四十二条……
外发加工，是指经营企业委托承揽者对加工贸易货物进行加工，在规定期限内将加工后的产品最终复出口的行为。 ……
4、海关总署公告2014年第21号《海关总署关于执行〈中华人民共和国海关加工贸易货物监管办法〉有关问题的公告》相关条款根据《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国海关加工贸易货物监管办法》（海关总署令第219.号，以下简称《办法》）及其他相关法律、行政法规、规章，现将海关加工贸易监管中有关问题公告如下：
六、关于《办法》第二十四条
（一）企业应当在货物首次外发之日起3各工作日内向海关备案外发加工基本情况；企业应当在货物外发之日起10日内向海关申报实际收发货情况，同一手（帐）册、同一承揽者的收、发货情况可合并办理。
企业外发加工备案信息发生变化的，应当向海关变更有关信息。
（二）以合同为单元管理的，首次外发是指在本手册项下对同一承揽者第一次办理外发加工业务；以企业为单元管理的，首次外发是指本和小周期内对同一承揽者第一次办理外发加工业务。
（三）对全工序外发的，企业应当在外发加工备案时缴纳相当于外发加工货物应缴税款金额的保证金或者保函。企业变更外发加工信息时，涉及企业应缴纳外发加工保证金数量增加的，企业应补缴保证金或者保函。
（四）企业未按规定向海关办理外发加工手续，或者实际外发情况与申报情况不一致的，按照《中华人民共和国行政处罚实施条例》有关规定予以处罚。
5、海关总署公告2009年第51号《海关总署关于加工贸易保税货物外发加工业务有关事项的公告》相关条款根据《海关总署关于修改〈中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法〉的决定》（海关总署令第168号）、《海关总署关于公布〈中华人民共和国海关加工贸易企业联网监管办法〉的令》（海关总署令第150号）等有关规定，现就加工贸易外发加工业务管理和H2000外发加工管理系统（以下简称外发系统）操作等有关问题公告如下：
一、具备加工生产能力，但受自身生产特点和工艺条件限制而不能完成全部工序和订单的加工贸易企业（以下简称企业），由企业提出申请，经海关核准，可开展外发加工业务。
企业申请外发加工业务的，由《加工贸易手册》（包括电子化手册、电子账册和纸制手册）备案地主管海关负责核准和办理外发加工业务手续，并对保税货物实施海关监管。
承揽外发加工企业不得将加工贸易货物再次外发至其他企业进行加工。
二、企业已使用外发系统对外发加工业务进行管理的，主管海关不再签发纸质《加工贸易货物外发加工申请审批表》，并应按照《海关总署H2000外发加工管理系统推广暂行办法》有关规定，使用外发系统办理相关海关手续。
因系统故障和暂未安装系统等原因造成无法使用外发系统对外发加工业务进行管理的，可采用纸质单证作业方式进行处理。外发系统故障恢复正常运作后，企业应按照《海关总署H2000外发加工管理系统推广暂行办法》规定进行补录入。
三、企业申请开展外发加工业务的，应按照《海关总署关于修改〈中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法〉的决定》（海关总署令第168号）修正后的《中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法》第三条第十款“承揽企业须经海关注册登记”的规定，提交承揽企业营业执照复印件、企业签章确认的承揽企业生产能力状况等必要材料。
同一承揽企业的营业执照和生产能力状况资料等已在海关备案的，企业无须每次重复提供，并应将其与承揽企业签订的加工合同或协议留底备查。
四、经主管海关核准，对外发加工成品、剩余料件以及生产过程中产生的边角料、残次品、副产品等保税货物不运回的，企业应按照保税加工管理规定办理相关手续。
五、对外发加工的保税货物总量超出主管商务部门核定的企业年生产能力的50%以上或全部工序外发加工的，企业应使用外发系统办理海关相关手续。
六、本公告自发布之日起执行。现行规定与本公告内容不符的，以本公告内容为准。
海关提醒1需先缴纳保证金和银行保函方可开展外发加工业务的情形
经营企业将全部工序外发加工的，应当在办理备案手续的同时向海关提供相当于外发加工货物应缴税款金额的保证金或者银行、非银行金融机构保函。
海关提醒2是否允许承揽企业因自身能力问题将部分工序再外发给其他企业进行加工
不可以。海关总署令第219号规定，经营企业开展外发加工业务，不得将加工贸易货物转卖给承揽者；承揽者不得将加工贸易货物再次外发。
四、案例启示
案例中的企业在未经海关批准的情况下，将外发加工保税货物不运回直接出口，这主要是因为企业对海关政策不了解或者为了节约经营成本，而不向海关申请办理相关手续。企业为此受到了海关的处罚，付出了相应的代价。作为加工贸易企业，在开展外发加工业务时应该如何避免出现这些违规行为呢？
1、及时了解掌握海关对外发加工监管要求的最新变化
最新公布实施的《中华人民共和国海关加工贸易货物监管办法》（海关总署令第219号）第二十五条明确规定“外发加工的成品、剩余料件以及生产过程中产生的边角料、残次品、副产品等加工贸易货物，经经营企业所在地主管海关批准，可以不运回本企业”。进一步明确了外发加工货物经海关批准可以不运回的原则。但取消了原《中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法》（海关总署令第195号）第二十四条第三款规定“有下列情形之一的，申请开展外发加工业务的经营企业应当向海关提供相当于外发加工货物应缴税款金额的保证金或者银行保函：（三）外发加工后的货物不运回直接出口的”。根据上述规定的变化企业外发加工货物不运回直接出口的，经营企业需事先将外发加工的成品、剩余料件以及生产过程中产生的边角料、残次品、副产品等加工贸易货物，向所在地主管海关办理相关手续后，才可以不运回本企业。
2、将海关对外发加工的监管要求延伸到企业的日常管理中
在了解和掌握海关对外发加工货物经海关批准后可不运回直接出口的监管要求之后，企业需要进一步考虑的就是如何把海关的监管要求延伸到企业的日常管理之中：即外发加工货物不运回直接出口的，经营企业需事先向所在地主管海关办理相关手续。同时最新公布实施的《中华人民共和国海关加工贸易货物监管办法》（海关总署令第219号）未硬性要求经营企业外发加工不运回需提供保证金或银行、非银行金融机构保函。
3、企业应充分利用现有保税政策进行外发加工
目前海关针对加工贸易企业开展外发加工业务需求多样性的特点，也调整了关于外发加工业务的监管要求，以适应生产实际的需要，满足企业的需求，其中就包括允许经营企业外发加工货物经海关批准可以不运回的原则。在企业的实际生产过程中，对于外发加工环节产生的毫无价值或有毒有害的边角料及副产品，如果仍将其运回，不但增加企业生产成本和社会环境成本，也增加了海关监管的难度。因此，为尊重企业生产实际，《海关总署关于修改〈中华人民共和国海关对加工贸易货物监管办法〉的决定》将原先“应当运回”的表述修改为“外发加工的成品、剩余料件以及生产过程中产生的边角料、残次品、副产品等加工贸易货物，经经营企业所在地主管海关批准，可以不运回本企业”。而最新公布实施的海关总署令第219号《中华人民共和国海关加工贸易货物监管办法》修改为“外发加工的成品、剩余料件以及生产过程中产生的边角料、残次品、副产品等加工贸易货物，经营企业向所在地主管海关办理相关手续后，可以不运回本企业”。政策上的调整为加工贸易企业开展外发加工业务提供了极大的便利，有此项业务需求的加工贸易企业应积极研究并充分利用现有保税政策提供的便利开展业务。
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