海南自贸港下一程：“海关特殊监管区域”到“海关监管特殊区域”
文｜李金波
在习近平总书记“4 ?13”讲话三周年之际，回顾海南自由贸易港建设历程，展望未来探索前景， 意义重大。三年来，特别是《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）发布实施以来，海南自由贸易港建设政策制度体系初步建立，实现了“六个更加”（丛亮，2021）和“十个方面的显著变化”（沈晓明，2021），形势喜人。按照《总体方案》要求，海南要“建设具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域”。值得注意的是，“海关监管特殊区域”与人们熟知的“海关特殊监管区域”是不同的。那么，如何按照《总体方案》要求建设具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域，是谋划好海南中国特色自由贸易港下一程建设的重要前提。
｜海关特殊监管区域是我国对外开放重要窗口，也是海南自贸港建设实现早期收获的重要平台
海关特殊监管区是指经国务院批准设立的保税区、出口加工区、园区、保税港区及其他特殊监管区域，适用于《海关法》等相关法律。为适应我国不同时期对外开放和经济发展的需要，国务院先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区等6类海关特殊监管区域。我国海关特殊监管区域应改革开放而生、随改革开放而兴，直接带动就业岗位200多万个，真正实现了“小区域、大产出”，在扩外贸、引外资、促升级、稳就业等方面发挥了巨大作用。据海关总署数据，2019年我国各类海关特殊监管区域有149个，实现进出口5.52万亿元，占全国外贸进出口值的17.49%，以占全国1/20000的土地面积，实现了我国约1/6的外贸总量。截至2020年12月底，全国31个省、市、自治区有海关特殊监管区域160个。其中，保税港区2个，综合保税区147个，保税区9个，出口加工区1个，珠澳跨境工业区（珠海园区）1个。全国海关特殊监管区域总规划面积超445平方公里。
2015年8月28日，《国务院办公厅关于加快海关特殊监管区域整合优化方案》（国办发〔2015〕66号）印发，提出要将符合条件的海关特殊监管区域逐步整合为综合保税区，对新设海关特殊监管区域统一命名为综合保税区。2019年1月，国务院发布《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（国发〔2019〕3号，以下简称《若干意见》），提出要“赋予综合保税区改革开放新使命，打造具有国际竞争力和创新力的海关特殊监管区域”。《若干意见》明确了“深化改革，简政放权；对标国际，开放引领；创新驱动，转型升级；质量第一，效益优先”等原则，提出要推动综合保税区发展成为具有全球影响力和竞争力的加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心、销售服务中心。《若干意见》提出的21项任务举措，指向性强、含金量高。既有解决“政策倒挂”，促进公平竞争的政策举措，比如推广增值税一般纳税人资格，允许区内企业利用剩余产能承接境内区外委托加工业务等；又有优化营商环境的监管创新，比如“四自一简”新型监管模式改革，依托信息化系统便利货物流转，动植物产品“先入区、后检测”等监管创新举措，体现了诚信为前提、事中少干预、事后防风险的顺势监管理念。
海南现有海关特殊监管区域2个，一个是海口综合保税区，另一个是洋浦保税港区。洋浦保税港区设立于2007年9月，于2008年10月封关运作，面积2.2584平方公里（3387.6 亩）。洋浦保税港区被赋予承接海南自由贸易港政策和制度早期安排、早期收获的重大使命。截至2021年1月12日，洋浦保税港区注册企业659家，其中2020年新增注册企业502家，2020年6月1日至12月31日，新设企业476家，占2020年注册企业总数的94.82%。2020年，预计完成外贸额21亿元，同比增长4.6 倍；经营总收入451亿元，同比增长20倍；税务部门税收1.01亿元，同比增长7.4倍；工业总产值2.52亿元，同比增长1.8倍；完成企业固定资产投资20亿元，同比增长30倍；新增注册外资企业17家，预计到位外资1.9 亿美元。
｜洋浦保税港区试验的不是现有的“海关特殊监管区域”，而是体现最高水平贸易自由的“境内关外”制度
“境内关外”是国内学术界使用的通俗描述语，类似自贸试验区的负面清单，而非严格的法律词汇。境为“国境”，关为“关境”。世界海关组织编写的《国际海关术语汇编》中将关境定义为：“一个国家的海关法得以全部实施的区域”。龚柏华（2018）认为，“关外”应是一种比喻，主要针对进口角度而言，表达的是就一定范围而言的“视为关境之外”。这一定范围主要指关税的征收和其他税费的收缴，自由贸易港的“关外” 主要指关税征收的例外，即关税豁免区。这一定范围的“关外”还可理解为常规海关监管的例外，但此处的“关外”不应是海关法不适用的“关外”。自由贸易港依旧存有海关管理制度，可能采取特殊的监管模式，对进出“二线”内陆的正常关税区依旧要进行海关监管。简言之，“关外”实际上是指关税法（tariff law）的基本不适用而不是说海关法（customs law）的不存在。“关外”是让外人感受到海关监管采取了隐形化、远程化、局部化的模式，就如欧盟一些国家之间感受不到国界的存在，但国界又的确存在。
《总体方案》提出，在洋浦保税港区等具备条件的海关特殊监管区域率先实行“一线放开”“二线管住”的进出口管理制度。建设海南自由贸易港的先行区，打造海南自由贸易港的“样板间”，是洋浦保税港区的总体发展定位。其中，“一线放开”是高水平“境内关外”制度设计的根本特征，关系到各种货物能否自由进出港区。目前我国海关在一般进出口及海关特殊监管区一线，分别以报关单和备案清单为管理单元，导致人、货物、资金等要素的流动在区内依旧是受限的。换言之，在一般的海关特殊监管区域，“一线”并未完全放开。而《中华人民共和国海关对洋浦保税港区监管办法》（以下简称《监管办法》）提出除了规定的法定检验和例外事项外，海关径予放行，此即“一线进出境径予放行”，实现了真正的“一线放开”。“二线管住”指监管部门退到二线采取嵌入式监管。一方面利用大数据，根据信息流、物流等锁定风险疑点，进行抽检；另一方面立足于单一窗口的平台功能，将涉及贸易监管的海关、检验检疫、外汇、支付等相关监管部门接入单一窗口作业平台，实现集约式、一站化的高效管理。根据《监管办法》，洋浦保税港区实行“二线” 进出区单侧申报。除了“一线放开”“二线管住”外，还有“区内高度自由”。根据《监管办法》，海关不要求区内企业单独设立海关账册；区内企业之间转让、转移的货物不纳入海关统计。
特别值得一提的是，洋浦保税港区的政策与上海自贸试验区临港片区中的洋山特殊综保区高度类似，但以下三条表明，洋浦保税港区要比洋山特殊综保区还要特殊：一是《监管办法》中有海南自由贸易港独有的“30%条款”（参见《监管办法》第四条：对区内鼓励类产业企业生产的不含进口料件或含进口料件在洋浦保税港区加工增值超过30%（含）的货物，出区进入境内区外销售时，免征进口关税，照章征收进口环节增值税、消费税，相关办法另行制定）；二是对境内入区、在区内消耗使用、不离境、合理数量的货物、物品，实行类似“二线放开、一线管住”的政策（参见《监管办法》第十四条：对境内入区、在区内消耗使用、不离境、合理数量的货物、物品，免予填报报关单或备案清单等手续，免予提交许可证件）；三是有一个类似美国自由贸易区的“辅区”制度（参见《监管办法》第十六条：对注册在洋浦保税港区内的融资租赁企业进出口飞机、船舶和海洋工程结构物等不具备实际入区条件的大型设备，予以保税，按物流实际需要，实行异地委托监管）。这三方面表明，洋浦保税港区有关政策集成综合了国际最高水平自由区的制度设计精华，含金量要比洋山特殊综保区还要高。洋浦保税港区试验的不是简单的“海关特殊监管区域”，而是体现最高水平贸易自由要求的“境内关外”制度。
｜加快建设具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域，须注意防范三大类风险
国际高水平自由贸易港的一个成功经验就是，发挥其独特的地缘优势，重点打造供应链关键节点；在此基础上，利用国际分工深化的机遇，培育壮大一批优势的产业集群；再进一步，通过优化营商环境，逐步形成全球价值链核心枢纽。换言之，国际高水平自由贸易港基本上遵循这样的历程：由供应链关键节点演化成产业链重要集群，再跃迁为价值链核心枢纽。海南建设自由贸易港，也将基本沿袭这样的规律。这就要把握国际经贸发展趋势，加快建设具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域。与海关特殊监管区域不同，海南全岛之所以称为海关监管特殊区域或者海关监管特区，有两个基本原因：
第一，在与内陆的关系上，不同于中国香港和新加坡本身作为独立的经济体或关税区，海南岛不是一个独立的关税区。一方面，对境外货物而言，进入海南岛实行“一线放开”，仅在指定口岸实行备案管理。其中，对通过海南岛进行中转、过境的境外货物，实行转关货物不报关，转口货物不报检，转口货物价值量不统计（仅统计物理量和吞吐量）等；对进入海南岛后直接进入内地的境外货物，需要在“二线” （即海南岛与内陆之间的关口）按照正常手续报关并缴纳关税。此即“二线管住”。另一方面，国内货物进入海南岛在上述“二线”要基本放开；经由海南岛转口或加工出口到境外，则要在海南岛的“一线” 进行报关，办理有关征、免、退税手续，即“一线”要管住。人员流动的管理参照以上原理。
第二，与海关特殊监管区域的基本功能是保税不同，海南自贸港实行的是“零关税”政策，货物在岛内使用和消费不需要征收进口税；而且，海关特殊监管区域通常仅有贸易、工业及其生产性服务业等经济活动，一般不允许进行营业性商业活动，也没有人员进出境、社会运行和居民消费，而海南全岛将是以贸易自由和投资自由为重点，集生产、生活、商务、旅行、休闲等于一体，面积达3.39万平方公里，人口超1000万的经济体。这将是中国大陆最大的，比现有海关特殊监管区、自贸试验区、国家级新区、经济特区还要特殊的特殊经济功能区，所以称为“海关监管特殊区域”更为确切。
从洋浦保税港区的试验试点到海南全岛建设具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域，是一个政策和制度逐步健全、监管和治理逐步成熟的过程。这个过程中要高度重视防范以下几类风险。
一是走私风险。全面实行零关税后，零关税产品会由自由贸易港通过走私渠道流向内陆。这里主要是指高附加值的货物或者物品。可以通过三个方面来防范：一是针对货物走私。主要是境外货物进入岛内经过简单加工包装后流向内陆。在此就体现出“二线管住”和“增加值标准”的特殊作用了。在二线设置海关卡口，对海南岛输往内陆的货物进行查验，符合增加值标准的，继续免关税；不符合的，不免。二是针对物品携带。主要是内地居民离开海南岛时携带行李物品以及通过电商快递寄送的物品。前者执行离岛免税有关政策，严格核验身份信息；后者依托电商进行监管。三是在技术上全面应用物联网技术。实现区域管理智能化，以电子围网取代物理围网，配套统一的视频监控系统和作业平台，实施综合应用视频和远程无人查验。
二是金融风险。随着自由贸易港资金进出自由、汇兑自由特别是资本项下逐步放开，在自由贸易港将形成一个半离岸的金融市场。对这个市场的监管将是自由贸易港建设中的一大挑战。建议借鉴国际高水平自由港经验，一方面，在海南探索设立统一的金融监管机构，具体负责对自由贸易港内金融市场、在岸及离岸金融活动与机构进行监管，在全国人大授权范围内承担辖区内金融领域的立法与执法工作，组织国际监管信息交流与合作等。另一方面，遵循“金融审慎例外” 原则，掌握金融开放主动权，分步骤、积极稳妥地建立和完善系统性风险预警、防范和化解体系，守住不发生系统性、区域性风险的金融风险防范底线。
三是社会和政治安全的风险。这是指因人员自由进入而引发的社会稳定风险和因信息和数据自由流动而引发的政治安全风险等等。这些风险本身并不是自由贸易港与生俱来的，实践中可以通过制度和技术手段来防范。比如在人员进出境上，虽然自由贸易港实行高度便利的落地签，但还是可以根据国际国内形势的需要进行适度调整。在社会治理上，可以按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，将自由贸易港细分为网格，以此作为社会治理的基本单元。对所有社会管理对象，包括人、地、事物、组织，按照地理坐标定位到单元网格地图上，建立基础数据库，再通过信息平台进行管理。通过网格划定与分类，使社会事务实现定格、定位、定性与定量管理。在技术手段上，可以发挥我国在大数据、人脸识别、天地一体等智能监控技术上的优势，对自由贸易港进行全方位覆盖，打造安全稳定的首善之区。在领导体系上，要坚持党的领导，巩固和发挥党的领导的政治优势，发扬密切联系群众的优良作风，对意识形态领域的苗头性问题“抓早抓小”。此外，还要加强自由贸易港国家政治安全领域的立法工作，加快完善中国特色政治安全法律制度体系。善于运用法治思维和法治方式解决影响国家政治安全的突出问题，坚决依法打击各种危害国家政治安全的违法犯罪活动。
作者单位：中国国际经济交流中心
文章来源：《中国发展观察》杂志2021年第8期，原题为《从“海关特殊监管区域”到“海关监管特殊区域” ——海南自由贸易港建设的下一程》
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