新《行政处罚法》对海关和税务局行政处罚事项影响的比较研究（海关篇）
新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“新《行政处罚法》”）将于2021年7月15日正式施行，本次修订是在1996年生效后的第一次大的修订（2009年和2017年两次作了个别条文修改），有很多突破和亮点。税务局、海关是两个与“税”相关的政府部门，两个部门的行政执法也将随之做出调整，本文从海关法角度对此展开分析。
01 行政处罚的法律体系
除了《海关法》等上位法之外，海关行政处罚还遵循《海关行政处罚实施条例》、《海关办理行政处罚案件程序规定》、《海关行政处罚听证办法》、《海关办理行政处罚简单案件程序规定》等专门法律规定。“关检融合”后，《进出口商品检验法》、《进出口商品检验法实施条例》等相关法律成为海关行政处罚的依据；《出口管制法》、《固体废物污染环境防治法》等法律中也规定了与海关行政处罚相关的内容。此外，海关总署还发布有《海关关于简单案件快速办理有关事项的公告》、《海关关于当事人查阅行政处罚案件材料的暂行规定》等规范性文件。从上述情况看，海关行政处罚法律体系是比较庞杂的。
02 新《行政处罚法》对既有法律体系产生的影响
为落实新《行政处罚法》，海关总署已于2021年4月20日对外颁布了《海关办理行政处罚案件程序规定（征求意见稿）》（以下简称“《程序规定征求意见稿》”）。《程序规定征求意见稿》不仅对不符合新《行政处罚法》的条款进行了修改，还将新法中提及的有关听证和简单案件程序规定全部吸收，意味着海关的行政处罚法律体系将更加清晰和简明。实体方面，2004年开始实施的《海关行政处罚法实施条例》已在实践中表现出多种不适宜，业界对其修改的呼声强烈；检验检疫、出口管制等方面的处罚规定也有待整合。新《行政处罚法》的实施无疑为《海关行政处罚法实施条例》的修改提供了最佳契机，我们期待近期也看到该条例修改的消息。
03 行政违法案件的追诉时效
新《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”
此次修改将涉及人身和金融安全且有危害后果的违法行为追诉时效延长至五年，《程序规定征求意见稿》也做了一致的修改，但其并未对海关监管领域的人身和金融安全事项种类以及产生危害后果的程度做出细化，有赖于海关自由裁量权进行认定。对连续和继续状态的行政违法行为追诉期计算保持了原有规定，但实践中容易产生争议。如基于同一认识错误而导致的连续多次归类申报错误，是从发现之日起一直追诉到最早一份申报错误的报关行为，还是仅向前追诉两年？如果严格执行法律，应选择前者；但如果不考虑每两次报关时间的间隔时间，均以连续行为计算，显然又缺乏合理性。据了解，海关内部规定间隔六个月即不应视为连续，如果该裁量基准属实，根据新《行政处罚法》，该规则应予公布。
04 行政处罚种类增加
新《行政处罚法》增加通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业的处罚种类。
该调整特别值得探讨的是“降低资质等级”一项。以信用管理推动企业合规一直是海关监管改革的方向，行政处罚是影响企业信用等级的重要因素，那么，信用等级是否属于“资质”等级？有学者称，“降低资质等级”包括黑名单制度，如果确实如此，降低海关信用等级也应属于行政处罚的种类，信用等级评定和调整程序也应根据新《行政处罚法》做出调整。《程序规定征求意见稿》第六十五条关于听证的规定中，将“降低资质等级”作为企业提出即应组织听证的类别，不知道是否预示着信用等级将成为海关行政处罚类别。对此我们暂且不做猜测，等待《海关行政处罚实施条例》修改见分晓。
05 明确规定案件调查时间
新《行政处罚法》第六十条规定“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”
海关原有法律规定中没有规定行政处罚案件的调查期限。笔者代理过的一个行政处罚复议案件从海关开始调查到最终出具决定书，共经历了6年时间。为落实《行政处罚法》的规定，《程序规定征求意见稿》第一百一十一条对海关办案期限做出如下规定：“海关应当自行政处罚案件立案之日起六个月内作出行政处罚决定；案情特殊、确有必要的，经海关负责人批准，可以延长六个月。上述期间不包括公告、鉴定、听证、复议、诉讼的期间在案件办理期间，发现当事人另有违法行为的，自发现之日起重新计算办案期限。”从该规定看，未来海关行政处罚案件调查处理时间很可能常规为六到十二个月。虽然看起来还是不短，但是相对于过去完全无时间约束的情况会好很多。需要提及的是，《行政处罚法》和《程序规定征求意见稿》都没有规定“立案之日”是否应告知企业，在无从知晓准确立案时间的情况下，无法实现当事人对海关调查时限的监督。
06 公示制度
新《行政处罚法》第四十八条增加规定了具有一定社会影响的行政处罚决定，行政处罚决定公开，撤回信息公开；并在三十四条规定“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”
《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）规定“行政执法机关要在执法决定作出之日起20个工作日内，向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息，接受社会监督，行政许可、行政处罚的执法决定信息要在执法决定作出之日起7个工作日内公开，但法律、行政法规另有规定的除外”。目前各直属海关均通过其官方网站公布行政处罚决定，对企业了解海关执法情况提供了很好的渠道，但处罚决定并非全部公布，每个海关的公布情况也不同。《行政处罚法》规定“具有一定社会影响的处罚决定”公开，《程序规定意见稿》延续了该规定，但对何谓“具有一定社会影响”并没有进行界定，海关行政处罚决定公开情况是否有所改进有待观察。
有关裁量基准，海关内部一直在使用立案标准、处罚幅度等与海关实施自由裁量权相关的内部文件，但均未向社会公布，预计新《行政处罚法》实施后会向社会公布。
07 救济期间的处罚执行
新《行政处罚法》第六章为“处罚决定的执行”，其中规定当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。
笔者处理的某行政处罚复议案件于2019年底提起复议申请，受疫情影响被中止审理，直至2020年9月才恢复审理，复议决定为撤销原行政处罚决定，连带影响为补缴税款时间从三年减为一年。复议期间，企业缴纳了三年漏缴税款及包括复议期间的滞纳金。但直至2021年5月，海关应退的两年税款和相关滞纳金才最终退回给企业。新《行政处罚法》明确规定法律救济期间不予计算加罚数额似乎将有望解决上述案件中的滞纳金征缴问题，但“不予计算”是指彻底不收还是暂收再退并没有规定，如果是后者，那么在上述案件中的情况发生时，资金压力依旧全部由企业承担。
08 听证程序更完备
新《行政处罚法》对听证程序的规定从一条规定增加为三条。明确了应举行听证的情形，提起听证的时间从行政机关告知后三日延长到五个工作日，而且明确了听证笔录应是处罚依据。
海关原有《海关行政处罚听证办法》，现已被《程序规定征求意见稿》完全吸收并单立一章，内容已根据新《行政处罚法》做出修改，包括听证范围的扩大、组织听证时间提前、明确听证笔录效力等内容。听证由法制审核部门组织，程序完备，对当事人而言是很好的机会，可以借此做进一步陈述、申辩、提出主张、提交证据，但行政处罚听证在海关行政处罚案件中应用并不多，与企业对该权利了解较少有关。此次法律修订体现出国家对听证程序的引导力度，希望听证程序越来越被广泛使用，切实起到使当事人充分表达意见，查明案件事实作用。
09 从轻减轻情节
新《行政处罚法》第三十二条增加“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的主动报告”作为从轻减轻的情节，并在三十三条增加了“初次违法且危害后果轻微并及时改正的”，“当事人有证据足以证明没有主观过错的”这两种不予行政处罚情形。
此次修改增加的“主动供述”违法行为应当从轻减轻处罚条款，在2016年实施的《海关稽查条例》中有类似规定，二十六条“与进出口货物直接有关的企业、单位主动向海关报告其违反海关监管规定的行为，并接受海关处理的，应当从轻或者减轻行政处罚”。因进出口企业普遍认为该等“主动报告”和”“从轻或者减轻处罚”缺少具体指引，故海关总署发布2019年161号公告，公布了涉税违规案件中因主动披露而免于处罚的情形。但新《行政处罚法》将“主动供述”作为从轻和减轻处罚的条件，而非不予处罚，后续如何处理有待观察。
“首违”、“危害后果轻微”、“及时改正”三个条件同时并存则不予处罚规定，在《程序规定征求意见稿》被完全落实。但何谓“首”违，何谓危害后果“轻微”、何谓“及时”改正，意见稿并没有规定，我们期待海关内部裁量基准对外公布时再来审视。
因实践中存在大量争议，“主观过错原则”的确定被普遍认为的本次新《行政处罚法》修改的重大亮点。我们在处理申报不实类案件时，常提出企业不存在主观过错、归类错误系客观原因导致，故不应处罚的申辩意见，但海关往往以违规结果明确而不予考虑。行政解释2号令试图解决申报不实案件的客观认定标准问题，但列举条件对企业而言非常难达到。本次修订，虽然不存在主观过错的举证责任由企业承担，且对证据有效性的裁量权仍由海关掌握，但对海关执法来说，违法结果的主观过错将是必须审查的内容，对企业而言确实是重大利好。但也请注意，三十三条同时规定了“法律、行政法规另有规定的，从其规定。”，我们尚需等待《海关行政处罚实施条例》修改时是否会对此做出进一步规定。
10 行刑衔接更加明确
新《行政处罚法》第二十七条的规定“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。”第三十五条的规定“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金;行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”
海关监管范围内刑事违法行为包括涉税走私（进口税、退税）、非涉税走私、涉检、涉知识产权等类别，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十八条规定“海关走私犯罪侦查机构管辖中华人民共和国海关关境内发生的涉税走私犯罪和发生在海关监管区内的非涉税走私犯罪等刑事案件。”规定，海关监管区外的非涉税走私案件、涉知识产权案件不应由海关缉私部门管理，如果发现该类案件线索，应向公安部门移交。由于海关缉私局的特殊设置，目前海关行政处罚案件依旧由缉私局办理，虽然管理架构存有矛盾，但是确实也方便了行政案件与走私案件的相互移交。
11 “一事不二罚”的处罚规则更加完善
新《行政处罚法》第二十九条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。
新法增加法条竞合时的处理原则。违法行为同时违反多个法律规范，海关的做法是按照罚款数额高的规定处罚，新《行政处罚法》将该原则在法律层面进行确定，《程序规定征求意见稿》也做出相应修改。实践中还存在一种情况，企业违法行为违反多个法律规范，因存在从轻减轻情节，海关即选择一个处罚较低的条款进行处罚，这种做法显然也是有问题的。
12 回避制度
新《行政处罚法》第四十三条的规定“执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。”
海关行政处罚调查和处理过程中的回避制度在原《海关办理行政处罚案件程序规定》中已经较为完备。
13 保密制度
新《行政处罚法》第四十三条规定“行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。”
原《海关办理行政处罚案件程序规定》并未明确规定行政处罚实施过程中的海关保密义务，《程序规定征求意见稿》已经根据新《行政处罚法》增加相关内容。
14 文书送达方式革新
新《行政处罚法》第六十条规定“当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。”
《程序规定征求意见稿》单列一节“期间和送达”，分别就直接、留置、电子、委托、转交、公告、涉外等送达方式进行了详尽的规定。
作者：北京德和衡律师事务所 武嘉律师 赵晶律师
（本文仅代表作者观点，文责自负。）
（来源：国际商会中国国家委员会秘书局）
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