跨境电商领域食品海关监管制度：现状、问题及未来展望（二）

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三、我国跨境电商食品海关监管制度及其问题
对于跨境电商而言，其作为新型贸易业态，在国家政策层面得到国家的许多鼓励及支持。正是基于以上鼓励和支持，这一业态才得到比较迅猛的发展。从法律制度促进这一贸易业态健康、长久发展的角度观察，跨境电商食品海关监管制度层面还存在一些有待解决的问题，比如法律法规尚不健全、准入门槛低、企业主体责任难落实等实际问题。[1]以上问题的存在，一定程度上也会给跨境电商交易主体从事违法犯罪行为带来一定隐患。
（一）监管要求
(1)按照个人自用进境物品监管。在海关监管方面，物品与货物的监管不同，进出境物品以合理自用数量为限，超出数量限制的，可能会被海关认定为货物。正因为按照个人自用进境物品监管，所以才会在外汇、税收、许可证件、检验检疫方面享有诸多便利。以食品为例，跨境电商食品按照个人自用进境物品监管,不执行有关食品首次进口许可批件、注册或备案要求。当然，上述食品的范围需结合跨境电商以及食品进出口，甚至其他法律规范综合确定，以《中华人民共和国生物安全法》第二十三条规定的“国家建立首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、动植物产品、高风险生物因子国家准入制度”为例，跨境电商相关公告中涉及上述类别商品需满足进口准入条件方可销售。
(2)目前仅在试点城市实行
商务部等5部门2018年联合发布的《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》规定适用北京等37个城市(地区)开展跨境电商零售进口业务, 2020 年1 月17 日, 商务部、发展改革委等六部委《关于扩大跨境电商零售进口试点的通知》(商财发[2020]15 号)新增石家庄等50 个城市(地区)和海南全岛。2021年3月22日，商务部等六部门联合印发《关于扩大跨境电商零售进口试点、严格落实监管要求的通知》，明确将跨境电商零售进口试点范围扩大至所有自贸试验区、跨境电商综试区、综合保税区、进口贸易促进创新示范区、保税物流中心（B型）所在城市（及区域）。[2]截止目前，跨境电商零售进口试点范围已经覆盖国内所有省（自治区、直辖市）。
(3)采用清单模式管理
跨境电商模式下可以交易的商品采取正面清单结合负面清单的模式予以管理。2019年12月24日，财政部等13 个部门发布《关于调整扩大跨境电子商务零售进口商品清单的公告》,于2020年1月1日正式实行。上述公告所附进口商品清单是准入正面清单, 目前正面清单共计1413 种HS 编码。除了正面清单之外，跨境电商交易模式下的食品还存在负面清单，在食品方面，主要包括原国家质检总局《跨境电子商务经营主体和商品备案管理工作规范》第九条所列商品,《中华人民共和国禁止携带、邮寄进境的动植物及其产品和其他检疫物名录》以及《禁止从动物疫病流行国家/地区输入的动物及产品一览表》。
(4)建立风险管控监管体系
在跨境电商领域，海关建立“制度＋科技＋人工”三位一体的风险管控机制和“前、中、后”全方位综合监管体系。“制度”即建立规范，对外明确清单和“三单”数据项内涵和申报要求，对内规范海关作业，为风险管控莫定基础；“技术”即依托大数据、云计算，全面采集清单、“三单”和海关作业以及相关部门数据，并创新技术方法，为风险管控提供保障；“人工”即将人工智慧和机器智能相结合，依托信息化手段开展风险分析和处置。“事前”即预设阀值类风险参数，对超量、超额购买等进行有效控制；“事中”即在实施清单和“三单”相关数据自动比对基础上，下达布控指令和设置风险参数，重点防控安全准入风险，同时提示并处置税收风险；“事后”即适时对企业实施稽查。在食品领域，海关对直购进口食品实施质量安全风险监测。这里的质量安全风险监测重点是落实电商平台的主体责任, 使其对不合格或存在质量安全问题的商品采取风险消减措施；对监测发现的质量安全高风险商品发布风险警示并采取管控措施。
（二）主要监管问题

跨境电商是新生事物，由于处在发展初期、准入门槛低、税收政策优势等因素,行业迅猛发展的同时有“野蛮生长”的趋势。[3]但不可否认的是，我国跨境电商的发展整体上还处于初级发展阶段,[4]还存在法律法规缺失、安全风险、监管能力不足等问题

• 1. 相关法律规范不健全
  

《食品安全法》中仅第六十二条和第一百三十一条分别对网络食品交易第三方平台的责任和消费者对网络食品交易第三方平台的追偿权利进行了规定。如前所述，《食品安全法》本身的条款相对缺少直接有关跨境电商的内容，比如第六章食品进出口主要是指一般贸易进口食品，缺少跨境电商进口食品方面规范条文。而2019年1月1日实施的《电子商务法》涉及跨境电子商务的大多是原则性的规定, 问题突出的食品检验检疫等几乎没有涉及。[5]缺失上位法的支撑、缺失操作性的管理办法, 以上缺失的直接负面后果是容易形成监管灰色地带。

• 2. 准入要求降低、隐藏安全风险
  

比较一般贸易而言，“网购保税进口”模式下进口的食品享受一系列便利措施。比如，对其按照个人自用进境物品监管, 不执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求, 进口的食品很可能来自市场采购, 无需生产企业注册,无需官方的卫生证书。以上便利措施导致的问题在于食品的质量参差不齐, 无法溯源,一旦出现质量不合格乃至更严重问题，往往无法明确责任、及时应对。

3.难以落实企业主体责任

跨境电商交易链条较长，涉及的主体较多，相关责任承担容易落空。尽管《海关法》、《食品安全法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》以及相关公告存在一些法律责任条款，以及跨境电商企业需要承担商品质量安全的主体责任的规定。但综合来看，以上规定往往流于声明层面，无法在实际操作层面落地。从终端消费者角度来说，其也无法获得更多的食品安全标准信息，甚至有些时候可能会面临维权不能的现实局面。[6]

4.监管能力不足

与市场贸易方式类似，跨境电商进口食品具有批次多、品种多、通关时效要求高等特点。在操作流程上，跨境电商“网购保税进口”模式下的整批货物从境外进入境内保税仓库,再根据订单拆分成百上千个包裹，然后通过X光机。以上流程下产生的海关监管工作量呈几何级数增长，现有的监管资源实际上难以满足电商进口数量飞速发展的需要。另一方面，事后的抽查、核查或稽查等执法手段对于食品安全此类关切人体健康乃至公共卫生安全的商品而言又有一定的弊端。

（三）违法犯罪风险

基于前述梳理，跨境电商食品海关监管领域存在许多便利化措施，同时也存在一些不健全之处。以上因素叠加，也会给跨境电商食品领域的许多参与主体产生一定的违法乃至犯罪风险。在日常执法方面，尽管也存在传统的走私等违法犯罪案件，[7]但在案件数量上比较多的还是违反检验检疫法律规范，比如《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《食品安全法》的违法乃至犯罪行为。其中，以违反《进出口商品检验法》的违法行为居多。

在《进出口商品检验法》方面，许多违法行为是由于跨境电商进出口的商品种类较多，其中含有食品，而对上述食品没有报检而产生的。以某商贸有限公司出口冻猪肉等商品未予报检案为例，该公司委托司机驾驶ZEXXX货车(海关编码：534003XXXX)持报关清单（载货清单号510054387XXXX）以跨境电商贸易方式向S海关申报出口货物一批。经海关查验发现有：冻猪肉800千克、冰鲜鱼300千克、冻鸡肉200千克、牛肉丸100千克、豆腐400千克、糖果281千克，共6项食品出口未向海关申报报检，被查获。该公司的行为违反《进出口商品检验法》第三十三条、《进出口商品检验法实施条例》第四十六条第一款，由海关予以罚款。再以某电子商务有限公司出口月饼等食品未报检案为例，该当事人委托司机卫某驾驶车辆粤ZHXXX港货车持《内地海关及香港海关陆路进出境载货清单》（编号：51004814XXXXX）以跨境电商方式向S海关申报出口货物一批。经海关查验，查获实际出口未申报商品月饼525千克、月饼馅料437千克、茶叶130千克、火锅底料300千克、调味料125千克，以上实际出口货物均为法定出口检验检疫商品，当事人某电子商务有限公司 未向海关申报出口检验检疫。以上行为违反了《进出口商品检验法》第十五条的规定，最终由海关科处罚款。

四、国际贸易便利化背景下我国跨境电商食品监管制度展望

从法治的角度来说，海关大力加强跨境电商进口商品监管，引导企业合法经营，有利于营造更加良性、法治的电商营商环境，对企业和市场的长远发展都有积极重要的意义。在食品领域，跨境电商进口食品作为全新的贸易方式，其本质上是将进口食品“化整为零”，通过包裹邮寄的形式到消费者手中。随着跨境电商贸易业务量的迅速增加,便利化措施的不断出台，食品安全风险无疑也在不断扩大。直面未来发展，有必要进一步建立健全食品安全海关监管法律体系、强化风险管理、确立全链条监管制度。

1.健全食品安全海关监管法律体系

需从法律法规的层面,完善和规范跨境电商进口食品, 保护消费者的合法权益, 使监管部门有法可依。在此方面，上位法的原则和缺少可能会对下位法的制定与修改，乃至相应的执法活动产生影响。[8]有鉴于此，进一步精细化上位法，比如在《食品安全法》中可增加跨境电商食品经营及监管内容,一定程度上有助于明确监管部门的操作细则，通过自上而下的方式, 为跨境电商健康良性发展指明方向。

2.强化风险管理

食品安全不存在零风险,不符合食品安全标准的食品一旦流入市场，其所带来的负面后果不堪想象。在此方面，如何在确保安全的前提下最大化地提供便利，促进跨境电商这一新型贸易方式的健康发展，是非常重要的课题。风险管理作为国际上通行的食品安全管理制度, 运用其原理有助于解决跨境电商进口食品碰到的实际问题。

3.确立全程追溯制度

食品安全在其根本性质上是重大的民生问题，关系人民群众身体健康和生命安全，关系社会和谐稳定。[9]基于此，必须继续提升我国食品的质量和安全性。在提升食品的质量和安全方面，既需要行政执法机关严格执法，也需要行政相对人提高法律意识及合规观念。在食品安全领域，全程追溯制度的完善对于理清责任主体、提高办案效率、维护消费者的合法权益意义重大。

4.充分利用抽核查制度严管不合格商品

除了现场查验作业外，有必要从企业资质、注册备案等制度流程中严格监管相关企业。日常执法过程中，可以借助抽查、核查等制度加强事中、事后监管，强化对跨境电商货物的实地监管，对跨境电商账册进行全面盘查。

参考文献
[1]参见殷冉等：《跨境电商进口食品监管现状分析及对策》，载《食品安全质量检测学报》2021年第3期。
[2] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1694942413490648997&wfr=spider&for=pc2021年8月26日最后访问。

[3]余卓：《进口跨境电商的海关监管现状与政策优化研究——以重庆海关为例》，重庆大学2017届硕士论文。

[4]参见汤明亮：《我国跨境电商法律监管分析及对策探讨》，载《中国市场》2020年第3期。

[5]任璐璐：《我国跨境电商食品诉讼案件实证研究–以123 份裁判文书为样本》 ，安徽大学2019届硕士论文。

[6]北京市高级人民法院行政裁定书（2018）京行终4038号。
[7]以某国际贸易有限公司走私香蕉案为例，该当事人以跨境电商模式进口香蕉，为偷逃关税，将香蕉的真实总价487534.8美元申报成282526.8美元，构成走私。参见吴展：《海关行政处罚实务全解与合规指引》，法律出版社2020年版，第65页。
[8]以食品检验检疫准入为例，《食品安全法》、《进出境动植物检疫法》相应条款的过于原则及缺失实际上导致检验检疫准入制度未能体系化，也导致相应的下位法缺少上位法支撑。参见济南海关检验检疫准入制度课题组：《以修改<海关法>为契机 完善检验检疫准入制度》，载《<上海法学研究>集刊》2020年第6卷。
[9]参见《国务院关于加强食品安全工作的决定》( 国发［2012］ 20 号) 。